Proses Perencanaan Pembangunan

BAB 6

PROSES PERENCANAAN PEMBANGUNAN

D

alam arti luas proses perencanaan merupakan siklus yang meliputi beberapa tahapan kegiatan atau langkah berikut (Gambar 6.1) :

1        Keputusan untuk melakukan perencanaan

2        Mengembangkan kerangka organisasi perencanaan

3        Perumusan tujuan dan spesifikasi sasaran

4        Pengumpulan dan analisis data

5        Identifikasi beberapa alternative tindakan dan/atau kebijaksanaan

6        Menilai dan membandingkan beberapa alternative di atas

7        Memilih alternative terbaik

8        Implementasi

9        Pemantauan dan evaluasi

6.1       KEPUTUSAN MELAKUKAN PERENCANAAN

Keputusan paling awal dari keseluruhan proses perencanaan adalah keputusan politik untuk melakukan perencanaan. Keputusan ini diambil untuk mengatasi problema pembangunan dan untuk mencapai sasaran atau tujuan yang diinginkan.

6.2       MENGEMBANGKAN ORGANISASI PERENCANAAN

Tahap kedua adalah membuat dan mengembangkan kerangka organisasi perencanaan dengan melibatkan tenaga-tenaga spesialis dari beberapa departemen pemerintah atau badan-badan lain. Organisasi ini meliputi : (a) hubungan-hubungan hierarkis diantara orang-orang yang terlibat dalam perencanaan itu sendiri (organisasi intern), (b) hubungan antara badan perencanaan itu dengan lembaga-lembaga  (atau aparat-aparat) lainnya yang terkait (organisasi ekstern). Formasi dan struktur organisasi ini disesuaikan dengan struktur permasalahan yang akan diselesaikan.

Fungsi badan perencanaan ini adalah : (a) menyusun rencana-rencana, (b) melaksanakan penelitian-penelitian pendahuluan, (c) menyusun peraturan-peraturan, (d) mengumpulkan data standar untuk keperluan perencanaan, (e) member nasehat dan laporan mengenai berbagai segi dari kebijaksanaan ekonomi (f) mengkoordinir semua kegiatan perencanaan yang dilakukan oleh sektor-sektor pemerintahan lainnya dan bahkan juga oleh swasta, sehingga semuanya merupakan bahagian intergral dari suatu perencanaan nasional.

Gambar 6.1

Siklus Proses Perencanaan

Keputusan untuk melakukan perencanaan

Mengembangkan kerangka organisasi perencanaan

Perumusan tujuan dan spesifikasi sasaran

Pemantauan dan evaluasi

Pengumpulan dan analisis data

Identifikasi beberapa alternative tindakan

Menilai dan membandingkan beberapa alternative

Implementasi

Memilih alternative terbaik

 

6.3       FORMULASI TUJUAN DAN SPESIFIKASI SASARAN

Tujuan dan sasaran mencerminkan prioritas perencanaan. Seterusnya keberhasilan suatu perencanaan biasanya ditunjukkan oleh seberapa jauh tujuan dan sasaran yang telah ditetapkan sebelumnya dapat dicapail. Sasaran atau tujuan perencanaan pembangunan ditetapkan oleh politisi. Keberhasilan suatu perencanaan pembangunan oleh karena itu juga ditentukan oleh para politisi.

6.4       PENGUMPULAN DAN ANALISIS DATA

Setelah tujuan dan sasaran ditetapkan, maka langkah selanjutnya adalah mengumpulkan dan menganalisis data yang diperlukan. Kegiatan ini diperlukan untuk mengetahui keadaan sekarang dan membuat proyeksi bagi masa yang akan datang.

6.5       IDENTIFIKASI BEBERAPA ALTERNATIF TINDAKAN

Suatu rencana bisa berbentuk sebuah dokumen tertulis yang mengandung berbagai tindakan (atau proyek) yang akan dilaksanakan. Untuk itu perencana harus mengidentifikasi beberapa alternative yang paling mungkin untuk dilaksanakan, untuk memecahkan problema pembangunan atau yang dipakai untuk mencapai sasaran. Dalam identifikasi alternative tersebut bisa digunakan berbagai bentuk teknik atau pendekatan, mulai dari yang paling sederhana (intuisi dan judgement) sampai kepada metoda-metoda yang sistematis, formal dan yang bersifat kuantitatif (matematis). Identifikasi berbagai alternative tersebut diperlukan untuk memudahkan pekerjaan para perencana pada tahap berikutnya, yakni membandingkan atau menilai beberapa alternative yang paling layak untuk dilaksanakan.

6.6       PROJECT APPRAISAL

Setelah berbagaii alternative tersebut diidentifikasi, maka langkah berikutnya adalah menilai dan membandingkan beberapa alternative tersebut. Langkah ini dikenal sebagai “plan appraisal” atau project appraisal. Appraisal berarti menilai keuntungan dan kerugian beberapa alternative tindakan atau proyek. Kegiatan membandingkan ini perlu dilakukan mengingat bahwa satu alternatif proyek di satu segi mungkin memiliki keuntungan tapi di segi lain mempunyai kekurangan bila dibandingkan dengan yang lainnya. Dengan membandingkan beberapa alternative ini, akan diperoleh satu proyek terbaik.

Untuk menilai dan membandingkan beberapa alternative tersebut diperlukan suatu kriteria atau teknik tertentu. Dalam hal teknik penilaian proyek-proyek ini ilmu ekonomi yang paling dahulu mengembangkannya. Hal ini tidak mengherankan, karena teknik penilaian proyek-proyek ini telah dikembangkan sebagai bahagian dari metodologi perencanaan pembangunan ekonomi. Teknik-teknik penilaian proyek-proyek ekonomi ini langsung memperhitungkan biaya dan manfaat (benefit) berbagai proyek. Tkenik yang paling banyak dipakai untuk menilai dan membandingkang proyek adalah CBA (cost-benefit analysis). Teknik ini mampu memberikan informasi yang dibutuhkan terutama yang bersifat kuantitatif. Pada tahun 1960-an dikembangkan lagi teknik EIA (Environment impact assessment) yang lebih menekankan pada analisis pengeruh proyek terhadap lingkungan alam (polusi, manfaat eksternal, dan sebagainya). Teknik lainnya adalah SIA (Social Impact Assesment ) yang lebih menekankan pengaruh proyek terhadap lingkungan sosial.

6.7       MEMILIH ALTERNATIF

Berdasarkan hasil penilaian terhadap berbagai alternative atau proyek yang dikemukakan dipilihlah yang terbaik. Namun keputusan (alternative) yang akan dilaksanakan kembali ditentukan oleh para politisi.

6.8       IMPLEMENTASI

Implementasi (pelaksanaan) sering dianggap sebagai suatu kegiatan yang berad di luar ruang lingkup perencanaan, karena implementasi dari proyek atau program tertentu merupakan tanggungjawab dari pelaksana teknis atau administrative bukan tanggung jawab perencana. Akan tetapi ini tidak berarti bahwa para perencana bisa mengabaikan tahap implementasi tersebut. Seringkali masalah implementasi merupakan salah satu kelemahan utama perencanaan di Negara-negara sedang membangun.

Perbincangan selanjutnya mengenai implementasi ini meliputi : (i) faktor-faktor yang mempengaruhi keberhasilan implementasi rencana, (ii) teknik implementasi dan (iii) manajemen proses implementasi.

6.8.1 Faktor-Faktor Yang Mempengaruhi Implementasi Rencana

Berikut ini adalah faktor-faktor yang mempengaruhi keberhasilan implementasi suatu rencana :

a.       Sifat proses perencanaan

b.      Organisasi perencanaan dan implementasi

c.       Isi rencana

d.      Manajemen proses implementasi

a.        Sifat Proses Perencanaan

Menurut konsep perencanaan siklis, implementasi adalah suatu kegiatan yang terpadu dengan proses persiapan rencana. Konsep ini memberikan dua keuntungan :

(1)          Menunjukkan bahwa implementasi secara logis merupakan kelanjutan dari tahap identifikasi dan pembandingan alternatif kegiatan rencana.

(2)          Menekankan pentingnya fungsi pemantauan (monitoring) dan evaluasi dari pelaksanaan rencana yang dapat memberikan umpan balik informasi bagi pengambilan keputusan.

b.        Organisasi Perencanaan dan Implementasi

Keberhasilan implementasi rencana sangat ditentukan oleh organisasi dan administrasi. Sebagai suatu proses siklis, perencanaan dalam arti luas bukan hanya pekerjaan seorang perencana, melainkan suatu proses yang jauh lebih rumit karena melibatkan banyak orang dan organisasi. Semuanya ini memerlukan koordinasi antara perencana professional, administrasi pemerintahan dan badan pelaksana lainnya. Semakin efektif dan efisien suatu organisasi dan administrasinya, semakin berhasil implementasi suatu rencana.

c.              Isi Rencana

Disain rencana harus jelas karena dipakai sebagai pedoman dalam implementasi. Berikut ini adalah permasalahan implementasi rencana yang sering dialami oleh beberapa NSB :

(1)          Konflik antara kaum politisi sering menghasilkan kesepakatan disain proyek yang semu sehingga sulit melaksanakannya.

(2)          Suatu proyek dirancang dengan standar yang tidak cocok dengan aspirasi politik dan masyarakat setempat.

(3)          Para konsultan dan teknisi asing yang dipakai kurang mengenal kondisi khusus NSB, sehingga disain proyek yang dihasilkan terlalu ambisius dan kurang mencerminkan kenyataan.

(4)          Suatu proyek terpaksa ditunda karena rencana biayanya terlalu besar sehingga dalam pelaksanaannya terjadi kekurangan dana.

Berdasarkan pengalaman di atas, maka disarankan agar setiap rencana memperhatikan dengan seksama ketersediaan sumberdaya termasuk kondisi politik dan kemampuan administrative untuk mendukung implementasi rencana.

d.             Manajemen Proses Implementasi

Suatu rencana bagaimanapun realistisnya tidak akan bisa dilaksanakan kalau sumber-sumber yang diperlukan tidak tersedia dalam jumlah yang cukup pada tempat yang semestinya dan pada waktu yang tepat. Kekuranga-kekurangan dalam penyediaan sumber-sumber tersebut bisa disebabkan oleh kurangnya koordinasi antara penyiapan rencana dan prosedur alikasi sumber-sumber. Misalnya sulitnya koordinasi antara perencanaan lima tahun dengan proses penganggaran tahunan. Seringkali dana yang dibutuhkan tidak tersedia dalam waktu yang tepat. Demikian juga dengan masalah koordinasi tenaga kerja yang dibuuhkan dalam jumlah, kualitas dan tempat yang semestinya seringkali merupakan masalah serius dalam implementasi suatu rencana. Semuanya ini bersumber dari lemahnya organisasi dan manajemen implementasi rencana.

6.8.2 Teknik Implementasi

Fungsi utama teknik implementasi adalah mengidentifikasi struktur masalah implementasi dan menganalisis tahap-tahap yang harus ditangani secara khusus.

Teknik-teknik implementasi tersebut akan lebih efektif apabila diterapkan sebagai bahagian dari pendekatan menyeluruh dalam manajemen implementasi. Dengan pendekatan semacam itu, akan terjamin koordinasi antara berbagai tahap perencanaan dan proses implementasi, dan uga dengan badan-badan lain yang bertanggung jawab atas efisiensi pelaksanaan suatu rencana.

Secara keseluruhan ada dua jenis teknik yang biasa digunakan oleh para perencana untuk memecahkan berbagai masalah implementasi yaitu : (a) teknik tradisional dan (b) teknik jaringan kerja (network technique). Teknik sederhana antara lain meliputi : (i) PBS, (ii) Bar Charts dan (iii) Milestone. Sedangkan teknik jaringan kerja antara lain adalah : (i) CPA dan (ii) PERT.

a.         Project Breakdown Structure (PBS)

Project Breakdown Structure (PBS) adalah teknik yang menjabarkan suatu rencana atau proyek menjadi suatu struktur hierarki yang sistematis menurut komponen-komponennya. Disini perencana dapat mengidentifikasi hubungan-hubungan antara berbagai komponen tersebut secara terpisah. PBS dapat dibangun atas dasar kombinasi pengalaman masa lalu dan pemikiran yang sistematis.

b.         Bar Charts

Teknik diagram batang (barcharts) meliputi teknik penajian bagian-bagian rencana atau proyek menurut suatu kerangka/jadwal waktu tertentu dalam bentuk skedul atau bagan sederhana.

c.         Milestone

Teknik ini merupakan pengembangan dari teknik bar charts, yaitu dengan memasukkan kegiatan - kegiatan kunci (yang paling penting) pada suatu waktu kedalam diagram tersebut. Dengan demikian memungkinkan kita mengetahui hubungan dan ketergantungan antara satu aktivitas dengan aktivitas yang lain yang ditujukan oleh suatu tanda panah ketergantungan.

d.         Critical Path analysis (CPA)

Dalam analisis jalur kritis ini setiap kegiatan dicerminkan oleh tanda panah dan lingkaran mencerminkan suatu event (akhir suatu kegiatan). Diagram jaringan kerja ini mempunyai titik awal (startingpoints) dan titik akhir tujuan (finishingpoints). Sedangkan lamanya kegiatan dicerminkan oleh taksiran panjangnya garis panah. Diantara berbagai kegiatan tersebut akan dicari dan ditemui suatu jalur yang disebut jalur kritis (criticalpath), yaitu satu-satunya jalur yang paling efisien (optimal).

e.         Program Evaluation and Review Technique (PERT)

Teknik ini mirip dengan CPA, perbedaan pokoknya pada istilah perhitungan. Dalam PERT dilakukan tiga taksiran pada lamanya kegiatan. PERT ini juga menggunakan taksiran mengenai kemungkinan tentang waktu terlama dan tercepat pada event-event kunci.

6.8.3 Manajemen Proses Implementasi

Ada dua tipe manajemen proses implementasi yaitu :

a.                  Sistem Manajemen Implementasi (SMI)

b.                  Sistem Perencanaan Anggaran (SPA)

a.                  Sistem Manajemen Implementasi (SMI)

SMI adalah suatu system yang menekankan kepada koordinasi pelaksanaan suatu proyek melalui pemakaian kombinasi dari berbagai ukuran termasuk penerapan teknik-teknik implementasi, berbagai laporan prosedur pemantauan, serta berbagai laporan prosedur pemantauan, serta berbagai teknik manajemen yang dirancang untuk mengkoordinasikan hubungan kerja berbagai badan pelaksanaan suatu proyek. Contoh SMI adalah : ProgrammingImplementationManagement (PIM) dan Operation Room System (ORS).

Programming Implementation Management

PIM dirancang untuk memenuhi kebutuhan akan metode programming, pengawasan operasional dan evaluasi berbagai proyek pengembangan kota. Sistem ini memiliki tiga elemen utama yaitu : (I) APE (Annual Programming Exercise = latihan membuat program tahunan), (II) MMM ( Monthly Management Meeting = pertemuan manajemen bulanan) dan (III) MMR (Monthly Management Report = laporan manajemen bulanan).

b.             Sistem Perencanaan Anggaran (SPA)

Dalam system ini koordinasi terutama ditekankan antara perencanaan (planning) dengan system anggaran (budgetting)  pemerintah. Di Negara-negara Sedang Membangun (NSB) sering terjadi kesenjangan antara perencanaan dengan sumber pembiayaan rencana tersebut. Hal ini disebabkan oleh adanya perbedaan : (i) antara sasaran perencanaan dengan sasaran anggaran dan (ii) perbedaan metode perencanaan dengan anggaran. Perbedaan ini bersumber dari perbedaan persepsi antara perencana dengan pihak yang menentukan anggaran. Oleh karena itu perlu diadakan koordinasi atau mengubah metode perencanaan anggaran tersebut.

Ada dua pendekatan untuk memecahkan problema tersebut :

Pertama, menyesuaikan system perencanaan dengan system atau prosedur anggaran. Oleh karena system anggaran biasanya ditetapkan tahunan maka system perencanaan perlu diubah, misalnya dari rencana lima tahun menjadi rencana tahunan.

Kedua, mengubah prosedur anggaran. Biasanya dilakukan dengan mengklasifikasikan kembali berbagai komponen anggaran sedemikian rupa sehingga mencerminkan hubungan antara pengeluaran pemerintah dengan sasaran program atau proyek perencanaan.

Pada mulanya SPA sudah mengandung kedua pendekatan itu. Misalnya pengalaman Amerika Serikat pada tahun 1960-an dengan sistemnya yang terkenal dengan PPBS (Planning, Programming Budgeting System). PPBS ini kemudian menyebar ke banyak Negara maju dengan melibatkan berbagai kondisi organisasi, termasuk organisasi swasta dan pemerintah ( Pemerintah Pusat dan Daerah) serta prosedur angggaran sektoral dan antar departemen. Di Inggris misalnya PPBS telah digunakan ditingkat pemerintahan local sebagai alat untuk mengkoordinir kegiatan-kegiatan antar departemen melalui apa yang dikenal sebagai perencanaan perusahaan.

Sesuai dengan namanya PPBS mengandung tiga elemen pokok yaitu : planning, programming dan budgeting.

Planning , meliputi identifikasi sasaran atau tujuan, formulasi beberapa alternative kegiatan, penentuan pilihan dan alokasi sumber-sumber.

Programming (pembuatan program), pada dasarnya berarti mengorganisir dan mengontrol berbagai aktivitas sebagai hasil dari keputusan perencanaan.

Budgeting (penganggaran), berarti proses transformasi keputusan-keputusan perencanaan dan program ke dalam rencana financial.

PPBS ini didasarkan atas asumsi bahwa suatu keputusan akan menjadi lebih baik apabila :

i.          Kita mengetahui apa yang akan kita capai.

ii.        Informasi yang dibutuhkan untuk mencapai tujuan itu tersedia

iii.      Efektivitas dari program, kebijaksanaan dan proyek yang sedang berlangsung dievaluasi.

iv.       Berbagai alternative untuk mencapai tujuan ikut dipertimbangkan dan dianalisis.

Seterusnya tahap-tahap yang harus dikerjakan untuk menerapkan system PPBS ini adalah :

(a)           Membuat struktur program. Berbagai aktifitas perencanaan dari berbagai badan dikelompokan dan dihubungkan dengan sasaran dan tujuan. Untuk itu tujuan induk dibagi menjadi tujuan-tujuan yang lebih kecil sehingga bisa dicapai dalam suatu paket kegiatan.

(b)          Menganalisis program, yang meliputi pembandingan beberapa program.

(c)           Mengadakan pemantauan (monitoring) dan menunjau kembali (reviewing) kemajuan-kemajuan yang telah dicapai dalam implementasi rencana atau proyek-proyek tersebut.

6.9       PEMANTAUAN DAN EVALUASI

Sewaktu tahap impelentasi berlangsung perlu dilakukan kegiatan pemantauan (monitoring) untuk menjamin agar implementasi itu tidak menyimpang dari rencana, serta untuk melacak berbagai masalah yang mungkin timbul selama proses implementasi. Idealnya pemantauan yang dilakukan kontinu. Disamping pemantauan sering diperlukan pula kegiatan evaluasi secara terinci, baik setelah dilakukan penyempurnaan maupun pada suatu waktu selama proses implementasi itu. Kegiatan evaluasi diperlukan untuk mengetahui sampai berapa jauh rencana itu telah mencapai sasarannya dan akibat-akibat yang tidak diperhitungkan sebelumnya. Evaluasi itu membutuhkan tindakan pengumpulan data tambahan, baik yang berkaitan dengan rencana atau proyek bersangkuta maupun data umum. Dengan data itu para perencana dapat mengidentifikasi masalah-masalah baru yang juga bisa dipakai bagi kepentingan perencanaan berikutnya. Jadi kegiatan pemantauan dan evaluasi disini berfungsi untuk mengukur keberhasilan dan kegagalan suatu rencana, serta memberikan informasi penting bagi aktivitas perencanaan yang lebih baik pada masa yang akan datang.

Share: